Stanowisko POHiD wobec nowelizacji ustawy o ograniczeniu handlu

W związku z wniesieniem do Sejmu RP poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ograniczaniu handlu w niedziele i święta oraz niektóre inne dniu (druk 3038), dalej „Projekt”, w imieniu Polskiej Organizacji Handlu i Dystrybucji (dalej „POHiD”) wskazuję na poważne wątpliwości dotyczące zawartych w Projekcie zmian. Wątpliwości dotyczą zarówno kwestii ogólnych, jak i poszczególnych rozwiązań zaproponowanych w Projekcie.

Kwestie ogólne
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wątpliwości dotyczące momentu, w którym nowelizacja jest planowana – przede wszystkim ze względu na jej przedwczesność. Nowelizowana ustawa obowiązuje bowiem zaledwie od marca bieżącego roku. Co bardzo istotne, nowelizowana ustawa jest wprowadzana w życie etapowo (przewidziany w niej całkowity zakaz handlu i wykonywania czynności z handlem związanych zacznie obowiązywać dopiero w 2020 r.). W konsekwencji, nie sposób dokonać jakiejkolwiek rzetelnej oceny skutków zmian legislacyjnych (nie tylko tych zawartych w Projekcie, ale nawet skutków wprowadzenia zakazu handlu na mocy dotychczasowych przepisów) – na okoliczność tę zwracała zresztą uwagę np. Rada Ministrów w piśmie z 6 lipca 2018 r., prezentującym stanowisko rządu w sprawie ustawy o uchyleniu ustawy o ograniczeniu handlu w niedzielę i święta oraz niektóre inne dni (druk 2423). W podobnym duchu, wypowiedziała się np. Państwowa Inspekcja Pracy i odniosła się do bardzo krótkiego okresu od wejścia w życie ustawy. W przekonaniu POHiD powyższe argumenty przemawiają za zawieszeniem wszystkich prac nowelizacyjnych, w szczególności w zakresie, w jakim mają one na celu (jak podano w uzasadnieniu Projektu) „uszczegółowienie i doprecyzowanie” przepisów ustawy. Wskazujemy przy tym, że nieuzasadnione uchwalenie projektu może spowodować naruszenie zasady racjonalności legislacyjnej.

POHiD wskazuje, że Projekt nie zawiera uzasadnienia opartego o analizę skutków przeprowadzonych zmian nie tylko dla systemu prawnego, a przede wszystkim pełnej, opartej o twarde dane, analizie ekonomiczno-społecznych korzyści i kosztów nowelizacji. Zawarte w uzasadnieniu projektu twierdzenia, że jest on „oczekiwany społecznie” i „konieczny” nie są poparte jakimikolwiek argumentami natury obiektywnej – przeciwnie: sprawiają jedynie wrażenie deklaracji niepopartych faktami. Konkludując tę cześć uwag – z tego względu, że prawidłowa ocena skutków nowelizacji ustawy nie jest, na obecnym etapie, w żadnym stopniumożliwa, POHiD postuluje odrzucenie Projektu w całości. Wskazujemy jednocześnie, że koniunktura gospodarcza, na którą przypada wprowadzenie ustawy o ograniczeniu handlu, nie pozwala realnie ocenić jej wpływu na gospodarkę.

Należy podkreślić, że stabilność prawa stanowi wartość samą w sobie, co znajduje np. wyraz w fundamentalnej dla demokratycznego państwa prawnego zasadzie zaufania obywatela do państwa. Należy podzielić m.in. pogląd, że „w demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, co stanowi składnik zasady demokratycznego państwa prawnego, a nawet przed nowelizacją Konstytucji z grudnia 1989 roku zaczęto uważać ją za prawo obywatelskie. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, rozumianej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako pewien zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Dzięki tym cechom prawa jednostka ma możliwość podejmowania decyzji o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny”. Istnieje niestety poważne ryzyko, że powyższe zasadnicze postulaty dotyczące stanowienia prawa zostaną naruszone w wypadku uchwalenia Projektu. Po pierwsze, ze względu na przytaczany już brak rzetelnej analizy co do skutków. Po drugie, ze względu na zbyt krótki okres między uchwalaniem ustawy o jej nowelizacją – co będzie oznaczać kolejną, w ciągu kilku miesięcy, istotną modyfikację zasad funkcjonowania przedsiębiorców powiązanych z branżą handlową.

Zwracamy również uwagę, że nowelizowana ustawa stanowi obecnie przedmiot postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym, który zbada zgodność z Konstytucją podstawowych przepisów ustawy. Ponadto wykładnia kluczowych terminów ustawy („przeważająca działalność”) stanowi przedmiot oceny Sądu Najwyższego (na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy).

Vacatio legis
POHiD wskazuje, że przewidziany w Projekcie okres vacatio legis (14 dni od ogłoszenia) jest stanowczo zbyt krótki i nie pozwoli adresatom przepisów (przede wszystkim przedsiębiorcom) na przygotowanie się na zmiany przepisów (prawnie i organizacyjnie) w stopniu pozwalającym na zabezpieczenie ich – jak najbardziej uzasadnionych – interesów. Należy wskazać, że tak krótki okres pomiędzy ogłoszeniem i wejściem w życie nowelizacji nie ma żadnego uzasadnienia merytorycznego – co znajduje zresztą pewne potwierdzenie w tekście uzasadnienia Projektu, w którym wątek vacatio legis został praktycznie pominięty (sprowadzona go praktycznie do cytatu z przepisu art. 2 Projektu). Zwracamy uwagę, że zbyt krótki okres przygotowawczy do wejścia w życie przepisów zaostrzających zakazy, których nieprzestrzeganie wiąże się z bardzo dotkliwymi karami (w tym odpowiedzialnością karną) również rodzi poważne ryzyko naruszenia konstytucyjnych praw przedsiębiorców, jako obywateli. Zwracamy przy tym uwagę, że ze względu na treść proponowanych zmian w przepisach planowana nowelizacja dotyczyć będzie przede wszystkim małych przedsiębiorców.

Podsumowanie
Podsumowując, Projekt nie będzie mieć istotnego pozytywnego wpływu na stan przestrzegania praw pracowniczych, przeciwnie – jedynie pogłębia spowodowaną ustawą dyskryminację pracowników handlu. Co istotne, wejście w życie Projektu spowoduje zaburzenia rynku i naruszenie zasad równej konkurencji, utrzymujące przywileje dla wybranych placówek, np. stacjom benzynowym. Dodatkowo pracownicy handlu nie są objęci jednakowymi regulacjami, a ich status zależy od rodzaju placówki, w której są zatrudnieni.